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探讨房地产税!在减税降费的现阶段为什么还要开征?

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房地产税是党中央确立的重大立法事项,已经被列入第十三届全国人大常委会立法规划,备受全国人民瞩目,成为坊间和业界讨论的热点。

尽管如此,由于立法的思路和方案从未披露,每个人都在根据经验和猜想进行解读。在减税降费的大背景下为什么要开征房地产税?如何保证不同纳税人之间的公平负担?现行房地产税制该怎样配套调整?纳税能力不足时是否可以得到照顾?家庭基本的居住面积能否免税?人们对这些问题的追问,时时透露出对房地产税正当性的焦虑。尤其是,对于已被鉴定为不合法的小产权房,以及权利受到限制的农村房地产,如何从法理高度论证其可税性,至今没有产生明确统一的意见。即便是财税法律和政策专家,其立场也往往表现为左右互搏,难以自圆其说。

如果将房地产税置于孤立封闭的环境中,社会上出现的种种担忧我们并不难解答。

特别是,只要能将这些系统性问题拆分开来,将其转变成一些纯粹的技术性问题,似乎每一个都可以找到现成答案。例如,当人们追问为什么可以对房地产征税时,我们可以从财产权的社会义务,或者从权利人受益于政府公共服务的角度回答。但有意无意被忽略的事实是,作为一类财产,房地产已经承受了不少税收,并不是没有履行社会义务。房地产的交易,需要缴纳增值税、土地增值税、契税、印花税、所得税;房地产的持有,需要缴纳城镇土地使用税、房产税。在此前提下,继续开征新的房地产税,就必须对财产的社会义务或公共服务的受益进一步量化,才有可能说明新增税收的正当性。再如,当人们继续追问,为什么可以对国有建设用地使用权征税时,我们可以回答,该权利已经被物权法所承认,是一种受保护的财产权利。但无法否认的是,随着使用权临近到期,地上房屋会因为权利的不确定性而贬值。虽然物权法规定,土地使用权到期后可以自动续期,但并没有说明能续多久、是否需要交费、交费标准如何。当财产权利面临如此大的不确定性时,人们对课税的正当性自然会频添疑虑。

对小产权房的课税也是如此。我们可以论证,基于税收平等原则,房地产税不需要考虑财产持有合法与否,只要现实存在,就可以一体征收财产税。我们更可以说,课税并不等于承认其合法性,如果是违章建筑,该拆还是要拆。不过,如果小产权房确定的结局就是拆除,即便顺利通过房地产税立法,可以想象其征收和管理会有多难。能对小产权房进行强制执行吗?能像《税收征收管理法(征求意见稿)》所设想的那样,在不动产上设定优先受偿权,等交易过户时一并处理吗?同样尴尬的还有在农村宅基地上建造的房屋,连交易机会都被严重限制,政府对其提供了足够的公共服务吗?由于不能自由交易,农村房地产的价值已经严重被贬抑,再对其居住和持有征收房地产税,要让农民接受其正当性不亚于天方夜谭。

对于非用于经营的自住房产,不少税法专家强调,基于财产权保护的立场,可以对其应有收益课税,这样不至于伤及财产本身,与财产税仅仅针对财产孳息而不殃及财产本体的要求并不矛盾。如果法定免税基本覆盖了第一套房,仅从第二套房开始起征收房地产税,这种解释基本上可以站得住脚,因为第二套房一般不会用于自住,可以出租产生收益。没有出租的,通过房地产税的压力,也会促使其用于出租或利用,以抵销房地产税的经济负担。不过这样一来,房地产税似乎就变成了收益税。而我国对不动产收益已经课征所得税,如何解释这种重复征收又成为新问题,会影响到房地产税的正当性论证。另一方面,财产是否出租,是否用于营业,本属于财产权利人的自由。房地产税介入后,即便不出租或对外营业,也需要承受税收负担,对当事人的自由会构成限制。如果税率过高,经年累月后,所征税款会超过财产价值的全部,事实上构成财产征收。无论应有收益理论的依据在学理上如何充分,这些结果都会在公众心目中遭遇正当性挑战。

相比于税基宽窄、税负轻重、减税免税、纳税时点等技术性问题,税收的正当性更为根本。如果公众从心底里就不认同房地产税,就不可能会有良好的纳税遵从。在20世纪七八十年代,因为财产税负担超过了人们的承受能力,美国爆发了大规模的抗税斗争,迫使各州对房地产税采取限制性措施,防止税负影响人们的基本生活。这些手段固然可以为我国学习,但它们所解决的问题仍限于技术层面,即税负不可太重。相比而言,中国目前所面临的问题更为根本,直指房地产税的正当性。为解决这个问题,不仅需要建立自圆其说的理论,更重要的是,这些说法能够深入人心,为广大纳税人所接受和奉行。否则,房地产税的推行过程必定困难重重。

房地产税的正当性首先要回答的是,在减税降费的现阶段为什么还要开征房地产税。在这方面,仅仅陈述完善地方税制体系肯定不够。在一国财政体系中,地方税是否完整不一定会影响地方提供公共服务,政府内部的财政调剂或利益分割可以实现这一目标。此外,鉴于地方居民已经负担了增值税、所得税、土地增值税等税种以及土地出让金等非税收入,论证房地产税的正当性不妨从税制结构调整,以及政府间财政收支划分的角度切入。只要能够说明,目前地方居民缴纳的税收已经用于上级财政的正当用途,而本级财政的现有收入无法支应公共服务的需求,选择存量房地产公平分配财政负担,就是一个可以接受的选项。从这个角度而言,房地产税并不是对房地产课税,而是按照税收负担能力分摊公共服务的成本。以此为核心,才需要考虑纳税人的税负能力和生存权保障,评估房地产权利人之间的公平负担,以及保障房地产税用途的合目的性。也只有通过这个视角,我们才能期待一个透明且负责任的政府,体验其对财政收入的合理需求,并监督其将资金用于最合适项目。

为寻求公众配合,在理解房地产税正当性时,还有必要楔入深化改革的视角。鉴于政府未来会更多地依赖税收、非税收入,而不是土地出让金和债务融资,对城市土地使用权年数有限、小产权房前途不明、农村宅基地和建设用地转让受到限制等问题,即便目前还做不到出台具体方案,也应该给公众明确交代改革的方向,用赋权方式换取对房地产税的支持。例如,针对不同类型的房地产,伴随着权利开放逐步推行房地产税,可以有效缓和矛盾、减少阻力。按照这种方案设计,尽管房地产税短期之内难以成为地方主体税种,需要中央全盘考虑、统筹安排,但相比全面强力推行的冒进,这样更有利于税制平稳转型。信息公开、过程透明、公众参与、协商共治,本身就是提升房地产税正当性的途径。

总之,不管是官方宣传还是理论研究,房地产税首先要解决的是其正当性。在现代社会中,合作遵从的前提是理解和接受。技术性问题不管怎么困难,总可以找到解决办法,而且可以边做边完善。正当性如果得不到夯实,则会迷失方向,导致税制的根基不稳。因此,对于房地产税改革,除了信息公开和公众参与之外,还有必要以此为契机,给公众一个明确的改革承诺,通过赋权方式换取对房地产税的支持。

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